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郎克宇律师

为民权而呐喊,为权利而战斗

 
 
 

日志

 
 
关于我

心怀对美好未来的憧憬和对神圣象牙塔生活的敬畏与膜拜之情,师范毕业做过两年农村中学教师的我在99年告别三尺讲台,开始了自己的艰苦寻梦之旅从专科到本科再到硕士,历时九年,学生梦圆后,人生的目标也逐渐变得清晰:为法治中国而努力,为早日实现市民社会而奋斗。路虽艰难,但已经开始 。

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郎克宇律师接受新华社专访  

2014-11-21 14:41:48|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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行政权力“管天管地管空气” 法治政府如何赶上民众期待

2014-09-10 11:44 作者:赵仁伟、谭剑等 来源:半月谈网 编辑:田野

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编者按:备受关注的十八届四中全会将于金秋10月召开,研究全面推进依法治国重大问题。依法治国重在依法治权、依法行政,建设法治政府是建设法治国家的关键和着力点。尤其是当前改革和反腐进入深水区,推进法治政府建设成为全面深化改革、根治腐败的重要抓手和制度保障。

10年间,国家在法治政府建设上亮出了“三板斧”,力度之大前所未有。2004年4月,国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出,“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。2008年和2010年,又分别发出《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》两个重要文件。可以看出,中央对法治政府建设一直保持高度重视并大力推动,同时从侧面反映出,法治政府建设的道路并不平坦。

在《纲要》提出的10年目标到期的节点,半月谈特别策划组织“法治政府”调研小分队分赴各地调查走访,试图对法治政府建设面临的主要障碍和软肋分析盘点,从地方实践和顶层设计两方面求解突围良策,协同推进法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设。

法治政府:利剑仍须再磨砺

——依法治国提速法治政府建设(上篇)

半月谈“法治政府”调研小分队

目前,我国已经有数千部法律法规,其中全国人大的立法有两百多部,行政性的法规有八百部,地方性法规有八千部。10年来,我国法治政府建设步伐明显加快,政府依法行政意识和能力不断提高。但是,十年之功仍未尽如人意,离实践要求和民众期待尚有很大差距,实现法治政府之路仍非坦途。

步伐虽加快,赶不上民众期待

华东政法大学行政法学教授沈福俊指出,国务院在2004年就提出要用10年时间基本建成法治政府,如今期限已过。十八大报告提出,2020年要基本建成法治政府,时间又往后推了6年。这说明建设法治政府并不容易达标,可以说是障碍重重。

改革开放30多年来,特别是2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》10年以来,以规范经济、政治、文化、社会以及政府自身活动为主要内容的法治政府建设制度体系总体形成,行政管理各方面基本实现了有法可依。但正如安徽大学法学院杨成炬副教授所言:“法治建设是一个动态过程,我国在法制建设方面确实取得了长足的进步,‘法治’却任重道远。”

河南省高院行政庭庭长宋炉安说:“一些民众之所以感觉政府法治建设进步不大,问题不少,主要是因为随着经济社会的发展,人们对法治、对公平正义的期待越来越强,对政府依法行政的水平要求越来越高。”

“政府权力色彩浓与法治色彩淡的落差、社会法治呼声高与国民法治信仰低的落差,依然是法治政府建设面临的现实窘境。”湖南省律师协会副会长秦希燕说,从这个意义上看,十八大提出的法治中国建设任重道远,而作为核心与关键的法治政府建设亟待闯关提速。

权大于法,人治大于法治

建设法治政府的核心在于规范权力的运行,摒弃人治思维,树立法治思维。而长期存在的人治惯性,尤其是少数领导干部迷恋“权力至上”,对法治推进的制约不可低估。法学家江平认为,依法治国被提到前所未有的高度,但“红头文件代法、以权压法、以权乱法”现象依然存在;个别领导带头破坏法治秩序,以个人的意志代替党纪国法,甚至把个人看成是党组织,个人的话就是法律。

不久前,湖南双峰县委、县政府以红头文件向上级娄底市政法委“请求”对一位犯罪嫌疑人(双峰“重要的企业家”)取保候审。此事被曝光后引发广泛关注。

郑州大学法学院副院长、行政法专家沈开举教授说,在现实生活中,“黑头文件”(法律)不如“红头文件”(政策),“红头文件”不如“手写文件”(批示、批条子),“手写文件”不如“口头文件”(打招呼)。以拆迁为例,关于土地征用和补偿,应该怎么做,法律规定得明明白白。但是,有些领导干部说拆哪就拆哪,说什么时候拆就什么时候拆,有的领导还因强势拆迁而获得了“一枝梅”(一指没)的绰号。

一位长期担任政府法律顾问的资深律师告诉半月谈记者,类似的现象在基层比较普遍。一些地方行政长官首先想到的不是去咨询法律顾问如何依法解决辖区内的公共事件,而是要求法律顾问利用自己的影响力去花钱“摆平”带头闹事的。据国家行政学院问卷调查显示,在影响依法行政的因素中,执法者法律意识不强等原因占了近40%。

中华全国律师协会刑事专业委员会主任、京都律师事务所田文昌律师认为,在一些地方,政府对司法的过度干预普遍存在,司法行政化现象严重,形成了一个“人人都反对行政干预,人人又都寻求行政干预”的怪圈。

“一些当事人聘律师首先要问有没有关系。如果你说没有,他们就会另请高明。”北京市鑫诺律师事务所主任孔伟平认为,法治环境与每一个老百姓息息相关,这种情况下,律师只能以当事人的利益和需求为导向,控辩双方拼的可能不仅仅是人证物证,还要拼与权力部门的关系。

行政权力无边际,“管天管地管空气”

“我们一个县级政府,到底有多少权力?说实话,以前没有一个人能说清楚!”浙江省杭州富阳市副市长尤匡领说。

今年初,富阳市作为浙江省政府权力清单改革试点县,率先对县一级政府权力进行了清理,结果发现,和富阳人民群众日常生活相关的常用行政权力,居然多达2500项。而浙江省经过梳理后发现,省级层面权力多达1.23万项。

一位县级干部说:“不理不知道,一理吓一跳,我们政府的权力,居然上管天、下管地、中间管空气。这么多权力,随时可以拿出来影响人民的日常生活。”

浙江省政府一位领导说,权力被许多部门关在自家的柜子里,想用的时候,就拿出来用。

罗石林是一位工作30多年的“老财政”。他告诉半月谈记者,此前几乎每个省级部门的业务处室对下面市县都有专项转移支付项目,带来的直接效果就是,下面做事就想着向上争取资金,省级部门的主要业务就变成了“怎么分钱”。

“职能边界不清才导致部门‘地盘’争夺战,衍生出越来越多的部门专项。”浙江省公共政策研究院副院长李金珊说。

一位企业主反映,以往企业“跑部钱进”,请吃请喝之风很盛行,为什么?“没有人那么贱,非要请你吃喝,而是因为企业干什么事都要你批准,要不然干不成。部门没有‘几把米’,谁还会曲意逢迎?”

当前,中央正大力推进简政放权的改革,但许多地方仍然存在“权力空放”、“明放暗不放”、“小放大不放”等改革异化现象。中部某省会城市在梳理权力清单工作中,要求各单位上报行政审批权力,很多单位为保留手中权力,竟然在上报权力清单上填“0”。

有法不依,违法不究,问责不力

近年来,行政领域无法可依的问题得到了很大程度的缓解,但有法不依的问题依然突出存在。“土地征收和房地产开发是一些地方政府部门有法不依的典型领域。”陕西省政府法制办公室主任宋昌斌介绍,在不科学的政绩观和经济利益的驱使下,这些地方把法律法规不当回事,觉得依法办事太慢太麻烦。

中国政法大学副校长马怀德认为,老百姓对公权力违法违规、不作为、乱作为的维权意识逐渐增强,对行政机关提出了更高的要求,而一些地方的依法行政能力和水平并未与此相适应,造成社会矛盾激化,热点事件频发。例如,在《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经颁布实施的情况下,依然沿用被废止的《城市房屋拆迁管理条例》开展工作,在补偿不到位的情况下强制拆房,引起群众情绪对立。

沈福俊向半月谈记者透露,在一个公务员培训班上,一位青年干部直接跟他提出要求,称“我不学怎么依法行政,我要学如何违法行政”。那名干部随后解释说:“现在的领导只看效率和结果,程序合法不合法他不管。在工作中,往往那些不顾法律顾政绩、违法行政或者会‘打擦边球’的人才升得快。”因此,一个区域或者一个部门领导的喜好就变得比法律还要重要,从而直接左右这个区域或者部门是否依法行政。

北京大悦律师事务所郎克宇说,对法治政府建设进程产生最大负面影响的,是政府不仅不相信法律,还带头破坏法律的实施。

例如,河南新郑一对张姓夫妇夜半被拖到公墓里,同时他们家房屋被夷为平地。在这个因非法拆迁引起的恶性公共事件中,政府一方本应依法查明事件真相,查处责任人,并按照法定的安置补偿标准及房屋搬迁流程来处理。但遗憾的是,公众看到的是政府拿钱封口、受害者马上改口说“对不起政府”等等。如此一来,看似一起个案得到了化解,实则让公众看到了政府权力的肆意滥用和责任追究的缺位。

针对违法行政行为屡见不鲜,马怀德表示,虽然我国已有了一些重要的行政法律规范,但相对于执法的广泛性而言,大量的行政执法行为仍游弋在法律规范之外,已有法规中对程序规定的泛化使行政执法过程中随意性较大。

行政诉讼难除顽疾,公民权益易受伤

行政诉讼无疑是督促政府依法行政的重要助推器。宋炉安认为,10年前,法院行政审判的重点是要千方百计排除地方政府对行政诉讼的干预,有的地市,由于党政领导干预,一年都不受理一起行政案件,省一级政府当被告的案件几乎没有。而现在,仅在河南,省一级政府做被告的案件,每年都有几十起。

尽管行政诉讼对政府违法行政有遏制作用,但从全国总体来说,这种制约力量远远不够。到今年行政诉讼法实施已经23年,但数据显示,1990年至2012年全国法院共受理一审行政诉讼案件191万余件,年均83168件,行政诉讼的数量一直在低位徘徊,充分说明这部法律还没有真正完全发挥效用。究其原因,地方政府通过各种有形无形的方式对“民告官”加以干预。

来自浙江省高级人民法院的数据,2013年全省法院共收到一审行政案件3607件,行政机关一审败诉319件,败诉率为8.8%。浙江省高院通过对2013年浙江省行政机关败诉的319件行政案件的梳理分析,罗列出了行政机关败诉的六方面原因:缺乏法定职权依据作出行政行为;在主要证据不足、事实不清的情况下作出行政裁决、行政登记、行政处罚等;不符合法定条件实施行政强制、行政裁决或行政审批;不遵守法定程序或违反正当程序作出行政处罚、行政裁决或行政强制;行政行为适用法律错误甚至滥用职权;未依法履行政府信息公开、查处违法行为、行政补偿等法定职责。

对于行政机关败诉率只有8.8%,浙江省高院的分析认为,经过这几年的普法和行政诉讼,当地各级政府和行政机关越来越依法办事、依法行政。但曾经打过多年行政诉讼官司的浙江省赞程律师事务所律师程学林认为,不可否认,现在的政府依法行政已越来越规范,但政府这么低的败诉率,并不能真正体现政府依法行政水平。

在近年各地频发的“民告官”案件中,一些违法或者不当的行为得不到及时、有效的制止、纠正和惩处,行政管理相对人的合法权益受到损害时也未得到及时、有力的救济,容易损伤民众对法治政府的评价与期待。

建成法治政府:如何提速闯关

——依法治国提速法治政府建设(中篇)

半月谈“法治政府”调研小分队

行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头守法执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。面对法治政府建设道路上的诸多拦路虎,如何碰硬,如何闯关?一些源自地方的“破冰”之举在规范和约束行政权力运行这一关键地带初步探路,为今后全面建成法治政府提供了有益借鉴和启示。

权力革命“刀刀见血”

清权、确权、配权、晒权、制权,这是建设法治政府的前提。浙江省省长李强认为,目前正在进行的政府改革以政府自身改革为中心,是一场权力革命,目的就是要给行政职权打造一个透明的制度笼子。

从去年开始,浙江省开始推行“三张清单、一张网”。“三张清单”即指政府权力清单,省级政府部门行政职权由原来的1.23万项缩减至4236项;企业投资项目负面清单,列出禁止和限制企业进入的投资领域项目目录清单,对于清单之外的企业投资,政府一律不再审批;财政专项资金管理清单,省级对市县的专项转移支付从204个缩减到40个,省级部门将不再直接与企业产生拨付资金和收费等“经济往来”。“一张网”是指浙江政务服务网,把全省4000多个政府机构的政务服务资源联结在一起,实现了省、市、县三级联网,集行政审批、便民服务、政务公开、效能监督功能于一体。

权力精简如同“割肉”,“刀刀见血”。为砍掉8000多项权力,浙江省政府实施了强势的“指标倒逼”。先是要求各部门限期列出现有行使的权力清单上报,明确“未上报的权力项目今后不得行使”。在倒逼下,所有省级部门的“家底”都兜了出来,并按行政许可、行政处罚、行政强制等编发“身份证”、建立“跟踪卡”,确保不留死角。在此基础上,省政府提出“砍掉至少一半”的硬指标。

浙江省编办主任鞠建林介绍,为了体现权力精简和清单的科学性、公信力,省里实行了开门清权,聘请了第三方专家团队共同审核把关。此外,还用大数据分析来推动政府自身改革,用互联网技术倒逼政府依法行使权力、接受社会监督、提高效能、改进服务。

依法行政、权力重新分配的关键点在哪里?浙江大学公共政策研究院院长姚先国认为,此前的相关改革一直是政府系统内部做文章,没有找到有效管束权力的手段。权力清单则找到了“点子”上,是一个可操作、阳光化、法制化、规范化的路径。“如此一来,管束政府不再是口号,不再是纸上谈兵。”

“制定权力清单、促进权力公开透明运行,是政府依法行政的基础。通过这项工作,就是要让群众知道政府手中究竟有多少权力,政府什么事可以做、什么事不可以做。”北京市西城区委常委、纪委书记王力军对半月谈记者说,公开曝光行政权力的底数,将有效规范权力的行使,防止出现权力不作为和越权行为。

北京大学法学院副院长王锡锌表示,建成法治政府与政府职能密切相关,因此,清权晒权之后还应当配好权,即关注政府职能的界定是否合理,是否管了应该属于市场和社会去管理的事情。如果不讲职能转变,只讲依法管理,那么法就容易成为固化不合理管理的工具。

规范程序“自我约束”

陈刚是湖南省会长沙的一名普通街道干部,他曾经执著地认为,只要干部的所作所为是为了老百姓的利益,程序上的细节无关轻重。“如今不同了,所有的决策都必须经过听证程序,先听群众怎么说,再定政府怎么做。作为基层干部,我感觉手里的权力小了,责任大了。”

让陈刚的心态产生变化的是2008年湖南省政府出台的一部地方性规章《湖南省行政程序规定》,这也是全国首个省级政府层面的行政程序规定。湖南省政府法制办主任陈雪楚认为,这一规定尽管只是一部地方政府“自我约束”的规章,但意义不可小觑。

“规范行政权力的运行,首先要破除长期以来存在的重实体、轻程序的偏颇观念。”陈雪楚说,《湖南省行政程序规定》中确定的重大行政决策听证、政府决策内容公开等一系列重要制度,就是要推进“开门决策”,提高科学民主决策水平,让公众参与政府决策逐渐延伸至制度层面。

在行政程序立法上“破冰”之后,湖南省又在全国率先出台了《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省政府服务规定》等一系列程序性规章,对具体的行政裁量、行政执法行为进行规范。

半月谈记者在湖南调研时感觉到,尽管湖南在行政程序立法方面已经走在了全国前列,但相关配套制度的改革缺失使基层干部在谈及法治政府建设时仍备感艰难。“一方面要求你必须依法办事,另一方面在用人标准上又没有改变。在一些领导眼中,会打擦边球是能力的体现,依法办事反而不被重视。”一位县委书记对记者抱怨。

而在现实中承担着依法行政把关者角色的各级政府法制办“越到基层越弱”。湖南某县级法制办主任告诉记者,一个县级工商局动辄一百来号人,而法制办只有三四个人,基本只干了文件审查一件事,行政执法监督、行政复议几乎都没有开展起来。

行政首长应诉制度化

在“民告官”案件中,地方政府应对诉讼的态度是考验政府依法行政水平的一块“试金石”。1990年至2002年间,东部某省一审行政诉讼案件中,行政机关法定代表人出庭应诉比例不到1‰。这种“告官不见官”现象导致行政机关对违法行政行为自纠难、人民群众的怨气平息难、行政执法水平提高难,行政审判的权威和效果大打折扣。

许多地方通过推进行政机关负责人出庭应诉,推动了政府法治意识和应诉能力的明显提升,对行政争议的实质性解决起到重要作用。

上海市政府出台了《关于行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理的指导意见》,上海市法院亦通过发送行政机关负责人出庭应诉建议书等形式,大力推进行政机关负责人出庭应诉。2013年,上海市行政机关负责人出庭应诉案件达到355件次,同比上升78.4%,连续两年出现较大幅度上升。

2013年2月,北京西城区政府颁布施行《北京市西城区人民政府及其工作部门诉讼案件应诉工作规则》,其中对行政机关负责人出庭应诉制度作出了明确规定:行政机关遇有诉讼案件时,该行政机关的负责人应当出庭应诉,特别是对于社会影响较大的重大、疑难案件,涉及群体性纠纷的案件或人民法院建议行政机关主要领导出庭的案件,应当由行政机关的主要领导出庭应诉。

北京市西城区政府法制办主任李程表示,行政机关负责人出庭应诉制度体现了诉讼主体平等和政府对法律的尊重,有助于进一步规范和完善工作程序,推进依法行政。同时,通过出庭应诉,面对面地听取群众意愿和呼声,也是改进工作作风、转变工作思路的一项重要举措。

行政管理体制改革亟待深化

江苏省委政法委书记李小敏表示,规范行政行为,从根本上需要认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》,不断深化行政管理体制改革,促进依法决策、依法行政、依法办事水平的提高。

行政体制改革要紧扣法治政府的本质和要求,以防南辕北辙,偏离目标。国务院法制办教科文卫法制司副司长张耀明认为,从政府层面看,建设法治政府的要求主要有六个方面:

一是要合法行政。政府和官员不是想怎么干就怎么干,法律规定你能干什么才能干什么。二是合理行政。目前正在要求各部门细化规则规定,比如处罚5万元至50万元,这中间的自由裁量幅度过大,广受社会诟病。三是应该程序正当。程序是法律的生命,比如行政机关行使处罚权必须两人以上,3万元以上的行政处罚必须要通知当事人权利义务等。四是要求高效便民。比如申请专利、商标,已经明确规定办理时限了,从为民利民的角度,履行这些时限规定具有积极意义。五是政府要诚实守信,不能朝令夕改。对于有些地方的水、电、煤气开个论证会就涨了的现象,群众意见很大,这说明政府信用制度缺失。六是权责一致。正如习近平总书记所强调,有权必有责、用权受监督、违法必追究。

中国社科院法学所所长、研究员李林等认为,当前亟须推进行政体制改革与法治政府建设协调进行。应整合执法主体,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,并且减少行政执法层级,加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。同时,加强对行政执法的监督,规范执法自由裁量权,加快推行权力清单制度,落实政府信息公开条例,行政执法的依据、过程、结果都要公开。

陕西省社会科学院政治与法律研究所所长郭兴全强调,以法治的方式改革,并不是说要刻板地固守既有法律条文,而是指遇到改革与现行法律矛盾的问题时,需要通过法治的思维和方式去协调和解决矛盾,而不能图省事、走捷径,无视法律规定,或越过法律条文去进行“违法的改革”。

——依法治国提速法治政府建设(下篇)

半月谈“法治政府”调研小分队

法治政府建设仅靠政府一家单兵突进并不能完全奏效。2013年2月23日,中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习,习近平总书记在主持学习时强调,加快建设社会主义法治国家,必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。因此,法治政府再提速必须放在推进法治国家和法治社会的大环境中,寻求立法、行政、司法、监督的良性互动,在顶层设计上持续发力,在系统建设中协同推进。

科学限权,法无授权政府不可乱为

中国的法治建设不仅仅是政府的事情,也不是只建设法治政府便能毕其功于一役,而是法治国家、法治政府与法治社会一体建设的过程。法律实施所包含的科学立法、严格执法、公正司法与全民守法是统一而不可分割的整体,相关顶层设计需要完善。

“建设法治政府应该限权。”北京大悦律师事务所郎克宇律师提出,将行政权用法律的规则牢牢地束缚住,也就是通常所说的“将权力关在笼子里”。逐步减少直至最终完全消除行政权力对司法权、立法权的干扰与打压,使行政、立法、司法不缺位、不越位、不错位。

安徽大学法学院教授杨成炬举例说,合肥市包河区望湖街道故意刁难小区业委会成立之事,小区业委会筹备组虽然提起行政复议获得成功,望湖街道被包河区责令纠正,但是街道依然不予纠正,无奈之下,小区业委会只有向包河区法院提起行政诉讼。杨成炬说,类似案例很多,政府权力太大,根本不受约束。如今很多地方都在实行小区业委会备案的规定,把备案变异成行政许可审批,这类情况属于政府无限制扩权的典型。

郎克宇认为,政府应该“放权让利”。法治建设涉及权力的重新分配以及由此带来的利益重新调整。对先前过于“奔放”的一些行政部门的权力应当予以收回调整,将权力运行涉及的利益向社会让渡。在地方上可以探索垂直管理模式,使司法机关在人事任免、财政等方面逐步摆脱对地方政府的依赖,减少行政干预司法个案。

完善立法,夯实法治政府之基

科学立法有助于多出良法,少出恶法。中国社科院法学所所长李林表示,立法上应该多研究怎样更充分博弈、怎么保证立法公平正义、怎么保证立法的可实施等重大问题。

建立法治政府,要求政府所有行政行为“于法有据”。在实践中,有关政府职能转变的立法存在缺位现象,比如,对哪些职能需要转移给社会组织没有明确的界定和分类,导致职能转移范围是由政府在无监督情况下进行的。再如,我国虽已有《政府采购法》,但主要涉及的是货物采购,而无服务采购,因此,有必要将政府购买公共服务补充进法律。

中国政法大学教授应松年认为,需要建立一套组织法体系,以明确部门、上下级的职责权限、内设机构和活动方式。目前出现的“九龙治水”和推诿扯皮、不作为等现象,就是源于部门的职责权限不清楚。

中南大学法学院专家李沫指出,基层行政执法程序随意性明显,各部门都在制定完善相关行业领域的执法规范,但国家层面的行政程序法仍然缺失。

细节决定立法成败。杨成炬说,立法要在细节上和技术上精细推敲,明确政府法律责任的追责。例如,城管在行使管理执法权时,相关法规只对行政相对人明确了具体的责任追究处罚措施,而对于城管所犯的一些过错,大多由内部进行行政处分,百姓也没有监督的标准。

在行政纠错方面,行政复议作为行政机关的内部纠错机制,是将行政争议化解在行政机关内部的重要途径,也是官民纠纷诉诸法院的缓冲地带。但当前行政复议的公众知晓率和信任度不高,多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍;有些行政复议机关不能严格依法审查和公正裁决案件,不能及时撤销和纠正行政机关违法或者不当的行政行为。

因此,专家建议,《行政复议法》应扩大行政复议的受案范围,将抽象行政行为、内部行政行为、具有公共管理职能的社会组织行使公共权力的行为等纳入复议范围,设置“准司法化”的复议程序,实现行政复议组织中立化,建立行政复议委员会,保证行政复议人员专业化等。

从司法的角度来看,我国行政诉讼在实践过程中存在立案难、审理难、执行难。“我对行政案件向来不愿做委托,因为惹不起政府,一个小律师也改变不了什么。”福建省一位律师直言不讳地说,一些案子压根儿就不给你立案。

作为被俗称为“民告官”的法,现行《行政诉讼法》将受侵害权益范围表述为“人身权、财产权”,即只有当行政行为侵犯了公民人身、财产权这两种具体权利时,当事人方可起诉。这样便将公民其他诸多权利如受教育权、休息权、劳动权等排除在了行政诉讼受案范围之外。另外,有关行政诉讼目的、受案范围的列举式表达、管辖、被告资格、起诉期限、执行、调解等问题也亟待进一步完善。

今年8月29日,十二届全国人大常委会第十次会议分组审议行政诉讼法修正案草案。该修正案二审稿将行政诉讼对象扩大为行政行为,不限于具体行政行为,把抽象行政行为纳入其中。将“具体行政行为”改为“行政行为”,可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍,如对规范性文件的附带审,对行政合同案件的受理等。此外,针对“告官不见官”问题,二审稿增加规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭。”

司法体制改革重在保障司法公正

浙江赞程律师事务所律师程学林认为,司法体制不改,对政府的监督和制约就缺乏有效手段。“这就像一场球赛,裁判出现偏向,就会影响比赛结果,甚至出现黑哨!”郎克宇建议,最大限度地减少党政机关对法院审理具体个案的干预,废除法院审理案件过程中的逐级汇报制度,确保审判的独立性。

浙江省高级人民法院院长齐奇介绍,2002年起,台州地区法院率先尝试行政案件“异地交叉管辖”,将一部分由被告住所地基层法院管辖的案件,移送到其他基层法院管辖。调研表明,异地管辖案件,行政机关的败诉率明显上升,当事人的上诉率明显下降。2006年底,最高法院在台州市三门县召开相关司法解释研讨会,并于2008年出台《关于行政案件管辖的若干规定》中,吸收了这一有益的经验。

再比如提级管辖。从2003年起,浙江省高院明确要求对被告是县级以上人民政府的案件、原告人数为10人以上的社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件,原则上应由中级法院作为一审管辖法院。提级管辖减轻了基层法院审理以同级政府为被告的行政案件的压力。

近日在审议行政诉讼法修正案草案二审稿时,全国人大常委会委员辜胜阻建议,“必要时最高人民法院可以设立跨行政区域的行政审判机构审理行政案件”。他指出,因为是民告官,所以来自行政的干预很大,地方化、行政化倾向很大。要解决问题最根本的还是体制问题,要在立法上为司法体制改革留下空间。

强化监督,共建法治中国

德恒律师事务所徐凯认为,法治政府建设的一大困难,是来自于政府体系外的监督力量太小。第一是公民个体的监督,难以针对政府决策规章进行监督。第二是民意代表的监督,这方面的监督严重缺失,某些民意代表连沟通民意的作用都发挥不了,似有实无。第三是媒体监督的力量仍待加强。

针对行政执法监督体系不健全的问题,云南省政府法制办主任张宪伟说,政府违法成本很低,主要是因为大多数行政执法监督行为尚未通过法律的形式规范,行政执法监督制约机制不健全、方式简单、程序滞后。只有把制度的架构问题解决好,让行政执法者承担违法行为的后果,才能守法施政。

专家建议,进一步整合行政执法监督的力量,明确政府法制部门的执法监督权限,以规范性文件的申请审查、执法信息公开、制定和适用行政执法裁量权基准的公开为突破口,加大对行政执法的内部监督。第二,建立和完善系列制度,实现对行政执法主体、依据、内容、程序等的全面监督。例如行政考评制度、审裁分离与裁执分离制度、行政听证制度、行政执法案卷制度、违法责任追究制度等。第三,要让社会监督尽可能体现刚性,执法部门对于媒体监督、群众监督要有畅通合理的答复机制。

华东政法大学行政法学教授沈福俊表示,建设法治政府是全民应当参与的系统工程,因此,要调动全社会的力量,开展社会协商,发展社会组织。还要强化人大对政府的监督,人大制度要与时俱进。

陕西省政府法制办主任宋昌斌建议,重要领域的改革立项,要面向全社会征集意见,更加注重基层群众的呼声,不能简单地以部门或领导的意见为主。一些法案起草,应尽量由第三方、中立部门和中介组织主持,而一些重大项目,可以让全民参与评估表决。

宋昌斌认为,现阶段的改革正在全面深化,整体上已由过去的观念更新,进入利益博弈。这就要求任何一项改革不仅要基于系统的顶层设计,也要有广泛的公众参与,否则会成为一些强势阶层和集团的“自说自话”,损害改革以人为本、公平正义的价值取向。


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